Contexte

La stratégie de Lisbonne, initiée en 2000 et relancée en mars 2005, arrive à échéance. Et avec elle, l’ambition déçue de faire de l’Union européenne «l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde d’ici 2010 ».

Bien que ses objectifs majeurs n'aient pas été atteints - 70% de taux d’emploi et consacrer 3% du PIB de l'UE à la recherche en 2010, la Commission européenne tire un bilan relativement positif de la stratégie de Lisbonne. 

Croissance verte et emploi

Pour succéder au programme de Lisbonne, la Commission européenne a lancé en novembre 2009 une consultation publique sur une nouvelle stratégie, dite « Europe 2020 ». Près de 1500 réponses, principalement axées sur la crise de l’emploi, ont été envoyées. 

En mars 2010, la Commission a publié le résultat de cette consultation dans une stratégie « pour une croissance intelligente, durable et inclusive ».   

"UE 2020" doit constituer le moyen d’éviter une hausse du chômage et de la détresse sociale, et une baisse de l'influence européenne. Un risque qui couve, si les réformes se poursuivent « à un rythme lent et largement désordonné », explique la Commission.

Le Conseil européen a pris acte de cette proposition lors des sommets des 26 et 27 mars, puis du 17 juin 2010, confirmant l’ambition de l'UE de « libérer le potentiel de croissance de l'UE » par le biais de cette stratégie « Europe 2020 ».

Cinq grands objectifs

La stratégie "Europe 2020" compte cinq objectifs principaux censés guider les Etats membres dans leurs initiatives nationales :

  • porter de 69% à 75% le taux d’emploi de la population âgée de 20 à 64 ans, en augmentant notamment la participation des femmes

  • accentuer la recherche et le développement, afin que les investissements publics et privés atteignent, cumulés, 3% du PIB

  • atteindre les objectifs dits « 20/20/20 » en matière de climat et d’énergie : « réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % par rapport aux niveaux de 1990; faire passer à 20 % la part des sources d'énergie renouvelable dans notre consommation finale d'énergie; et s'acheminer vers une augmentation de 20 % de notre efficacité énergétique »

  • améliorer le niveau d’éducation avec au moins 40 % de diplômés de l'enseignement supérieur ou titulaires d'un "niveau d'études équivalent" parmi les personnes âgées de 30 à 34 ans et lutter contre le décrochage scolaire en ramenant son taux à moins de 10 % 

  • réduire de 20 millions le nombre de personnes confrontées au risque de pauvreté et d'exclusion

Sous la pression de la France et de l'Espagne, l'agriculture, absente des cinq grands objectifs, figure dans les conclusions du Conseil européen selon lequel «toutes les politiques communes, y compris la politique agricole commune et la politique de cohésion, devront appuyer la stratégie».

Enjeux

Un problème de gouvernance non réglé

Le suivi trop lâche de la stratégie par les États membres explique en partie l’échec de la stratégie de Lisbonne. À la veille du Conseil européen de février 2010, son président Herman Van Rompuy avait rappelé que la stratégie Europe 2020 exigeait "l'appropriation et l'engagement au plus haut niveau". "La nouvelle stratégie a besoin de devenir notre responsabilité commune", avait-t-il insisté. Le texte, adopté par le Etats membres le 17 juin 2010 ne règle pourtant pas cette question.

Le mode de gouvernance retenu par l’UE pour la stratégie de Lisbonne était la méthode ouverte de coordination (MOC). Cet instrument ad hoc devait contribuer à atteindre les objectifs fixés, par un comparaison entre Etats et une pression des 27 sur les pays en retard dans la réalisation des objectifs (« peer pressure »). La Commission se limitait à un rôle de surveillance. Les faibles résultats de la MOC n’ont pas amorcé une modification significative du mode de gouvernance de la nouvelle stratégie.

Un « changement d’attitude, difficilement quantifiable », s’est amorcé, explique cependant le porte-parole de la Commission Cezary Lewanowicz à EurActiv.fr. Si aucune mesure coercitive n’a été introduite pour la prochaine stratégie, des moyens de pression, labellisés « Europe 2020 », voient le jour. Des évaluations de la Commission seront effectuées à partir des plans nationaux, qui doivent relayer les objectifs communautaires.

Le manque de gouvernance de la stratégie de Lisbonne et les inquiétudes relatives à UE 2020 sont avant tout liées au manque de volonté politique des Etats de déléguer une partie de leur souveraineté, estime Charles Wyplosz, économiste à l'Institut de hautes études internationales et du développement de Genève. L’absence de réactions de leur part à la suite de la publication du rapport du groupe de haut-niveau présidé par l'ancien premier ministre des Pays-Bas Wim Kok, en 2004, a été significative. Le texte évoquait déjà une « coordination médiocre » de la stratégie de Lisbonne, et « l’absence d’action politique résolue » bloquant la réalisation de ses objectifs.

L’hypothèse de sanctions contre les Etats membres est exclue, estime M. Wiplosz, pour qui « UE 2020 » est de la « poudre aux yeux », avec l’ambition de « refaire la même chose en mieux ». Il plaide pour que les Etats confèrent davantage de moyens à l’Europe, plutôt que le « rôle de méchant » qui lui est dévolu.

Selon la Commission, la crise a cependant agi comme un révélateur de l’interdépendance des Etats membres et de leur nécessité d’évoluer vers une meilleure gouvernance économique. L’exécutif européen estime donc qu’une réelle coopération va s’opérer au niveau communautaire. Sans cela, la stratégie Europe 2020 pourrait constituer une nouvelle « occasion extrêmement manquée », estime l’économiste à l'OFCE (Centre de recherche en économie de Sciences Po), Henri Sterdyniak.

Dans une résolution adoptée en juin 2010, les députés européens ont confirmé l’importance d’une nouvelle forme de gouvernance économique, condition centrale de la réussite de la nouvelle stratégie. Ils ont également réclamé un projet de budget 2011 plus ambitieux pour la mise en œuvre d’UE 2020.

Quel financement ?

Outre la gouvernance de la nouvelle stratégie de l’Union, c’est bien la question du budget accordé à ce projet qui se pose. L’agenda de Lisbonne n’avait aucun moyen financier spécifique. Une approche « soviétique », selon Charles Wiplosz, qui dénonce la méthode consistant à fixer des objectifs « irréalistes sans se donner les moyens d’essayer d’en atteindre ne fût-ce qu’une partie ».

De son côté le sénateur UMP, Jean Bizet, ciblait déjà en mars 2005 le financement de la stratégie de Lisbonne comme « le problème le plus sérieux […] dans le cadre d'un budget de l'Union qui ne représente qu'un peu plus de 1 % du PNB communautaire et dans lequel 39 % des dépenses sont consacrées à l'agriculture ».

Si le nombre des objectifs d’UE 2020 est resserré, aucun budget spécifique n’y est associé. Et certains Etats, notamment l’Allemagne et le Royaume-Uni, ont déjà fait part de leur souhait de voir diminuer leur contribution pour la prochaine période budgétaire qui court de 2014 à 2019.

La Commission se dit néanmoins consciente du problème de financement de la stratégie. Celle-ci a cependant été « conçue en connaissance de cause », assure Cezary Lewanowicz à EurActiv.fr. La réduction du nombre d’objectifs, doit, selon lui, permettre une approche plus qualitative de la stratégie communautaire.

Le financement de la stratégie "Europe 2020" suscite de nombreuses réserves de la part des parties prenantes (Lire Positions), comme l'indique notamment l'eurodéputé Alain Lamassoure (PPE-UMP) dans une note publiée en mai 2010.

Objectifs:

Innovation et R&D 

La stratégie communautaire entend stimuler la compétitivité européenne par une amélioration des conditions de recherche et développement (R&D). L’objectif de porter à 3 % du PIB le niveau cumulé des investissements publics et privés dans ce secteur a donc été fixé.

La Commission est à ce titre chargée d'élaborer un indicateur portant sur l'intensité de la R&D et de l'innovation. Un indice qui risque de devenir l'objet de controverses. L'innovation passe notamment par d'importants investissements dans des secteurs d’avenir à l'image de la stratégie numérique, mise en place aux niveaux communautaire et national.

En France, depuis 2000, l’objectif des 3% de R&D n’a jamais été atteint. Avec un investissement de 2,08% du PIB dans la R&D en 2007, le pays se classe 14ème au niveau européen, loin derrière la Suède (3,6%).

Pour remédier à ce retard, Paris a lancé en 2008 sa « stratégie nationale de recherche et d’innovation » (SNRI), à partir de laquelle 29 projets ont vu le jour grâce aux subventions du « grand emprunt » de 35 milliards d'euros. 

Changement climatique et énergie

La stratégie UE 2020 reprend les objectifs fixés par le paquet énergie-climat adopté en décembre 2008.

Les Etats sont résolus à viser 30% de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020 par rapport aux niveaux de 1990, dans la mesure où " d'autres pays développés s'engagent à atteindre des réductions d'émissions comparables". Cette ambition d’intensifier la réduction des gaz à effet de serre suscite encore le débat. En cause, le rapport coûts/avantages d’un tel engagement, jugé favorable par la Commission en mai 2010. Une étude publiée par le Centre d'analyse stratégique indique que ce nouvel objectif aurait des répercussions lourdes en France, en termes de compétitivité et d'emploi.

En ce qui concerne la part des énergies renouvelables (ENR) dans la consommation d’énergie finale de l’UE en 2020, un rapport du Centre commun de recherche de la Commission européenne, publié le 5 juillet, envisage un très léger dépassement de l’objectif de 20% d’ENR.

La France s'est vue fixer un objectif de 23% d'ENR en 2020. Il a été inscrit dans la loi d’août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’Environnement.

Education et emploi

Les dirigeants européens ont convenu d'un objectif de réduction du taux d'abandon scolaire en dessous de 10 % alors que l'actuel taux est de 15 %.

La nouvelle stratégie européenne entend également faire passer de 31 à 40% le taux de personnes âgées de 30 à 34 ans allant jusqu'au bout de leurs études. Ce dernier objectif a déjà été dépassé par la France, où 42% de la tranche d'âge 25/34 ans a atteint ce niveau d'études en 2008. L'objectif de porter ce taux à 50% d'ici 2015 a été inscrit dans la loi d'orientation de 2005.

La nouvelle stratégie européenne entend également faire passer de 31 à 40% la proportion de personnes âgées de 30 à 34 ans allant jusqu'au bout de leurs études.

Avant de les accepter, l'Allemagne a longtemps été opposée à ces objectifs. Elle soutenait que l'éducation était une question nationale et régionale.

Les objectifs en matière d’emploi ont été moins sujets à débat. La stratégie prévoit de porter à 75 % le taux d'emploi pour les femmes et les hommes âgés de 20 à 64 ans, « notamment grâce à une plus grande participation des jeunes, des travailleurs âgés et des travailleurs peu qualifiés, ainsi qu'à une meilleure intégration des migrants légaux »

Réduction de la pauvreté

2010 est l'année européenne de lutte contre la pauvreté. Alors que le Parlement européen avait plaidé pour une réduction de 50% de la pauvreté, la stratégie s'engage finalement plus modestement à "favoriser l'inclusion sociale, en particulier en réduisant la pauvreté, en s'attachant à ce que 20 millions de personnes au moins cessent d'être confrontées au risque de pauvreté et d'exclusion".

La volonté française de relever les objectifs de lutte contre la pauvreté au niveau européen s'est heurtée à l’opposition de pays d’Europe centrale et de l’est ainsi que du Royaume-Uni.

L'objectif final a donc encore allégé les exigences initiales. Devant la difficulté à définir la pauvreté, le nombre de personnes menacées par la pauvreté et l'exclusion peut ainsi être examiné au regard de trois indicateurs. Tout d’abord le risque de pauvreté, puis le dénuement matériel et le fait de vivre dans un ménage sans emploi. Les États membres sont libres « de fixer leurs objectifs nationaux sur la base des indicateurs qu'ils jugent les plus appropriés parmi ceux-ci », indique la stratégie.

En France, l’Observatoire national de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (ONPES) note les difficultés persistantes de nombreux ménages dans un contexte de crise. Dans un rapport faisant le bilan de dix ans d’observation de la pauvreté en Europe, l’ONPES souligne les risques actuels d’extension et d’irréversibilité de la pauvreté.

Positions

EurActiv.fr a résumé les principales réponses des organisations françaises, domaine par domaine. Pour consulter la totalité des réponses sur le site de la Commission européenne, cliquez ici.

L'eurodéputé Alain Lamassoure (PPE-UMP) s'interroge, dans une note publiée en mai 2010, sur le financement de l'Agenda 2020, en dépit de la crise budgétaire et entend poser la "question jamais débattue des relations entre les budgets nationaux et le budget européen". Il appelle à doter l'Europe de nouvelles ressources, point central de toute stratégie : "Plafonner son budget, c’est plafonner la confiance en l’Europe, c’est donner un coup d’arrêt à la solidarité entre Européens", explique-t-il.

Yannick Jadot, député européen membre de la commission ITRE (questions énergétiques) condamne le fait que l'Europe "devra donc inévitablement trouver cette manne financière en piochant dans les projets les plus pertinents de la Stratégie 2020 de l'UE, par exemple des programmes de recherche sur l'innovation et la recherche non-nucléaire, l'éducation, les transports, l'amélioration des réseaux d'énergie et la réduction de la pauvreté".

Revenant sur la stratégie de Lisbonne, le gouvernement français estime que « les objectifs n’ont été que partiellement atteints et les efforts consentis n’ont pas porté tous les fruits escomptés malgré certaines réussites ». Notamment en raison de l’absence d’un pilotage vraiment coordonné des politiques économiques, à laquelle la France entend remédier.

Le pays appelle à mettre en place une « véritable stratégie économique, qui […] doit être fondée sur quelques objectifs de base et sur un pilotage souple et réactif assurant une coordination effective des politiques économiques ». Un « effort collectif » est ainsi indispensable, selon le pays, pour développer une véritable politique industrielle européenne, une « politique européenne de l’énergie plus intégrée » et un « modèle de croissance verte capable de répondre au défi du développement durable », en faveur de la recherche et de l’innovation sur un marché intérieur efficace.

Le développement d’un agenda numérique ainsi que les questions de formation et d’éducation sont défendus par la France. La cohésion sociale est également identifiée comme une priorité de la nouvelle stratégie.

Paris entend plus globalement conférer une « dimension externe forte et opérationnelle » à la stratégie communautaire : par la promotion des normes européennes au niveau international, une meilleure régulation du système financier et une stratégie de finances publiques au-delà de la crise.

Pour mener à bien ces différentes orientations, le pays souligne que c’est au Conseil européen que doit revenir « la responsabilité première de définition, d’impulsion et de pilotage de la nouvelle stratégie », une « condition clé du succès » de la stratégie qui ne saurait faire l’objet d’ « un simple exercice administratif ni un exercice piloté seulement par la Commission ou l’une ou l’autre des formations du Conseil ». La Commission confirme dans sa stratégie que le Conseil européen sera bien « le point de référence » de cette stratégie.

Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) considère que les principes fondateurs de la stratégie de Lisbonne « restent pertinents » tout en appelant à un vaste remodelage de cette stratégie : « sa dimension extérieure doit être renforcée, le programme communautaire conforté, la mise en œuvre par les États membres mieux suivie d’effets, son pilotage et son appropriation améliorés ».

Cohérence et coordination des différentes parties prenantes constituent à ce titre les piliers de la future stratégie. Dans l’optique des différents objectifs poursuivis, le CESE réclame un « accroissement progressif des moyens budgétaires de l’Union, qui devrait se traduire dans les prochaines perspectives financières ».

La Caisse des Dépôts estime que les contraintes budgétaires rendront « difficile, du moins dans l’immédiat, de dégager des ressources supplémentaires suffisantes pour réellement impulser une croissance durable ».

Elle souligne le rôle particulier à jouer des « investisseurs de long terme, c’est-à-dire les institutions financières qui ont des d’engagements de passif peu ou pas exigibles à court et moyen termes, telles que les institutions financières à mandat public, les fonds souverains et certains fonds de pension ou assurances », au fort potentiel d’entaînement.

Ceux-ci doivent être soumis selon elle à l’exigence des 3% du PIB investis dans la R&D et bénéficier d’un « cadre communautaire plus incitatif pour l’investissement long » : normes comptables, approche prudentielle des fonds propres, cadre juridique spécifique…

La Caisse des Dépôts suggère enfin que la stratégie pour 2020 développe « des coopérations ouvertes et standardisées au service d’une croissance verte » entre la Banque européenne d’investissement et les autres investisseurs de long terme. Elle cite le Fonds européen 2020 pour l’énergie, Marguerite, et le fonds Inframed pour la zone euro-méditerranéenne comme des prototypes possibles de ce type d’action. 

L’Union française de l’électricité (UFE) soutient le développement d’une « production faiblement carbonée », favorisant les efforts de R&D sur les technologies innovantes, les énergies renouvelables et des marchés de quota de CO2.

Elle appelle à une « amplification des actions en matière de maîtrise de la consommation », afin de transformer les usages durablement.

Le renforcement de l’intégration des marchés à l’échelle européenne, la supervision des besoins d’investissement et « une régulation forte et stable à l’échelle de l’Union européenne sur la base des paquets énergie-climat » constituent les autres enjeux importants identifiées pour le succès de la filière dans la stratégie Europe 2020. L’UFE soutient également le développement des sources de financement dans la recherche pour assumer tous ces enjeux.

Afin d’augmenter le potentiel de croissance, le Centre européen du travail (CET) suggère la mise en place d’un « plan de relance financé par un vaste emprunt européen […] dont la gestion et le contrôle devraient être confiés à la Banque Européenne d’Investissement (BEI) et à la Banque Centrale Européenne (BCE). Il demande à ce titre un élargissement des missions de la BEI ». La zone euro constituant le « laboratoire » de cette relance.

En plus de la place importante que le CET se félicite de voir réservée à la recherche, il prône la mise en avant de thématiques sociales : promotion de la cohésion sociale, droit à la formation professionnelle, mise en place d’un salaire minimum « équivalent à 60% de revenu médian calculé dans chaque pays de l’Union », ou encore d’un montant minimum de retraite lié au revenu minimum des salariés « afin d'éviter qu'un grand nombre de personnes âgées ne soient dans une situation proche de la pauvreté ».

La CGT-Force Ouvrière porte un jugement dur envers la nouvelle stratégie, qualifiée de « document particulièrement pauvre, noyé sous un jargon communautaire insipide ».

La confédération souligne l’échec de la stratégie de Lisbonne, en considérant que ses politiques, de dérégulation et de libéralisation des marchés, ont ouvert « un terrain favorable au déclenchement de la crise et ses répercussions économiques et sociales ». D’où un appel lancé à la Commission à tirer les leçons de cet échec.

Or, « on continue avec les mêmes recettes », déplore la CGT-FO, avec une « absence totale de vision politique ou d’ambition » de la nouvelle stratégie Europe 2020.

Evoquant le poids des « contraintes » dictées par le contrôle des déficits publics, « préalable à toute action » elle juge que la stratégie présente une « vision très réductrice des enjeux sociaux et environnementaux », négligés face aux préoccupations économiques.

La Maison européenne des pouvoirs locaux français (MEPLF) estime, quant à elle, que la stratégie de Lisbonne, malgré son intérêt, s’était fixée des objectifs « trop ambitieux et souvent décalés des priorités des territoires ». Elle considère son « manque d’appropriation par les collectivités locales alors que leur rôle est essentiel dans la mise en œuvre des différentes politiques » comme une des raisons de son échec.

Les associations membres de la MEPLF rappellent leur attachement à l’objectif de cohésion territoriale (ndlr, concept encore flou toutefois) introduit par le traité de Lisbonne, et de manière plus générale à la dimension territoriale des politiques développées par la stratégie UE 2020, dont elles attendent une «approche territorialisée du développement ».

Ces associations proposent également un grand débat européen en matière de développement durable à l’image du Grenelle de l’environnement en France et appellent à une meilleure prise en compte de la mobilité urbaine, ainsi que de la reconnaissance du rôle des services d’intérêt général (SIG).

Pour mener à bien ces ambitions, la MEPLF appelle à reconsidérer le montant du budget communautaire et à le doter « de moyens permettant de financer des politiques ambitieuses ». Elle « prend acte avec satisfaction de la volonté de la Commission européenne de travailler avec le Parlement européen et les Parlements nationaux ».

Le Conseil régional d’Ile-de-France plaide également pour une meilleure prise en compte de la dimension territoriale au niveau communautaire, avec la mise en place d’une « gouvernance multi-niveaux », gouvernance étant également selon lui « en grande partie » à l’origine de l’échec de la stratégie de Lisbonne.

Le Conseil régional encourage l’UE à améliorer sa compétitivité à développer une « véritable politique industrielle durable fondée sur l’innovation, à la fois technologique et sociale/sociétale, intégrant les concepts d’éco-innovation et d’éco-design, à même de promouvoir le développement des écotechnologies et des éco-activités ».

La Chambre de commerce et d’industrie de Paris (CCIP) appelle à « orienter et concentrer la Stratégie de l’UE 2020 sur l’innovation et la croissance durable, en suscitant des ruptures technologiques », tout en accompagnant les populations et entreprises européennes dans cette voie.

Son ambition est de « maintenir l’Europe au rang des puissances industrielles dominantes dans le monde de demain en articulant davantage politique de concurrence de l’Union et nécessité d’améliorer la compétitivité mondiale de nos entreprises ».

Elle se félicite au passage du changement de nom de la stratégie européenne à l’horizon 2020, « l’expression ‘UE 2020’ lui paraissant définir un horizon clair et constituer une dénomination davantage porteuse de sens que la précédente ».

En plus de partager le constat d’une défaillance de la gouvernance et de moyens financiers insuffisants dans la stratégie de Lisbonne, la CCIP souligne sa trop grande dispersion avec « un nombre élevé et disparate d’objectifs ». Un écueil qu’a voulu éviter la stratégie UE 2020, avec ses cinq grands objectifs.

Pour le Mouvement des entreprises de France (Medef), au-delà des carences affichées par la stratégie de Lisbonne, son objectif « était et reste le bon : la compétitivité des entreprises européennes et l’attractivité du territoire européen », pilier stratégique qui doit permettre de mener à bien les objectifs sociaux et environnementaux. Le Medef salue la limitation à un petit nombre d’objectifs, « impérative pour sortir du Business as usual communautaire et assurer une concentration des efforts et des énergies ».

Geneviève Colas, responsable du département Europe du Secours Catholique estime que l'inscription de la lutte contre la pauvreté comme objectif majeur d'Europe 2020 est "une étape dans la bonne direction". Elle déplore cependant le manque d'objectifs plus détaillés.

Calendrier et liens

  • 28-29 octobre 2010 : Débat du Conseil européen sur la recherche et le développement (moyens d’augmenter le potentiel d’innovation de l’Europe)
  • Décembre 2010 : Nouvelle stratégie pour le marché unique examinée par le Conseil
  • D'ici fin 2010 : Présentation des initiatives-phares restantes de la stratégie Europe 2020 par la Commission
  • Octobre/novembre 2010: Présentation de la stratégie énergétique de l'UE par la Commission
  • Printemps 2011: Présentation de la feuille de route sur l’énergie à l’horizon 2050 par la Commission. Présentation à la Commission des programmes de stabilité et de convergence pour les années suivantes, "en tenant compte des procédures budgétaires nationales"
  • Fin 2011: Rapport de la Commission sur les progrès réalisés concernant la stratégie numérique